晨雾 / 文

今天（2014年9月4日）国务院正式发布《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。看得出来这份“国发〔2014〕35号”文件是9月3日签发的，9月4日就向全国公众公布了。这在国字头文件发布的惯例中是很少见的。为什么这么着急？读了文件就知道了。政府确实着急了。《实施意见》在总体要求上规定了考试招生制度改革的总体目标是2017年全面推进。而根据“三年早知道”的原则，面向高考生的改革方案，应当在考生高一入学之前就知道。这就是说，要在2017年高考执行的方案，最迟应当在2014年9月1日高一入学之前公布。今天是2014年9月4日了，且不说各省还要依据中央的这个《实施意见》来确定本省的考试招生制度改革方案。即便就是按照今天9月4日严格计算，已经超过了4天。说得严重一点，国务院要求2017年高考要执行的改革方案今天（2014年9月4日）才发布，国务院涉嫌违规。超过4天对于那些日理万机为国操劳的政府官员来说可能是一件小事。但是我们都知道，对于高考志愿填报来说，超过了截止时间1秒钟就无法在填报。什么是法规？那就是墙，对任何人都是墙。如果对有些人是墙，对有些人不是墙，就是法制出了问题。十八届四中全会要解决的问题是依法治国。习大大看得准呀！英明！

但是建议家长们别跟政府叫这个劲。这么多年来，政府定的规矩，老百姓不能随便违反，但是政府有“解释权”，可以违反甚至修改。做得比较规矩的只需要再重新发一个红头文件就行了。我们家长们有意见发发牢骚可以，但是为了孩子好，还是需要认真解读文件，熟悉新的游戏规则。

下面晨雾根据个人的经验将《实施意见》全文中与我们家长们密切相关的部分逐一解读。那些冠冕堂皇的大道理就略去不说，只谈“干货”。为了便与大家理解，晨雾把个人的解读意见写在《实施意见》原文的相关文字后面（蓝色的字）。所有解读都是晨雾个人观点，不能作为法规依据。仅供家长们参考。

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国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见

国发〔2014〕35号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

考试招生制度是国家基本教育制度。党的十八届三中全会对考试招生制度改革作出全面部署，今年《政府工作报告》提出了明确要求。改革开放30多年来，我国考试招生制度不断改进完善，初步形成了相对完整的考试招生体系，为学生成长、国家选才、社会公平作出了历史性贡献，对提高教育质量、提升国民素质、促进社会纵向流动、服务国家现代化建设发挥了不可替代的重要作用。这一制度总体上符合国情，权威性、公平性社会认可，但也存在一些社会反映强烈的问题，主要是唯分数论影响学生全面发展，一考定终身使学生学习负担过重，区域、城乡入学机会存在差距，中小学择校现象较为突出，加分造假、违规招生现象时有发生。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，现就深化考试招生制度改革提出如下实施意见。

（晨雾解读：第一段开头，肯定过去高考的成绩，指出存在的问题，说明改革的必要性。这是一段常见的正确的废话。读政府文件要习惯其文法。）

一、总体要求

（一）指导思想。

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，适应经济社会发展对多样化高素质人才的需要，从有利于促进学生健康发展、科学选拔各类人才和维护社会公平出发，认真总结经验，突出问题导向，深化考试招生制度改革，为办好人民满意的教育、建设人力资源强国提供有力保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供强有力的人才支撑。

（二）基本原则。

坚持育人为本，遵循教育规律。把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点，扭转片面应试教育倾向，坚持正确育人导向，践行社会主义核心价值观，深入推进素质教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。

着力完善规则，确保公平公正。把促进公平公正作为改革的基本价值取向，加强宏观调控，完善法律法规，健全体制机制，切实保障考试招生机会公平、程序公开、结果公正。

体现科学高效，提高选拔水平。增加学生选择权，促进科学选才，完善政府监管机制，确保考试招生工作高效、有序实施。

加强统筹谋划，积极稳妥推进。整体设计从基础教育到高等教育考试招生制度改革，促进普通教育、职业教育、继续教育之间衔接沟通，统筹实施考试、招生和管理制度综合改革，试点先行，稳步推进。

（晨雾解读：文件的第一大部分“总体要求”中的大块文章如果您是家长没有时间可以省略，如果您也是政府的教育官员还是要认真读一下，因为您也许还要向别人宣传也要讲这个。虽然大家都不愿意听。即便在9月4日国务院总共45分钟的新闻发布会上，杜玉波副部长宣讲这些大道理也占用了8分钟时间。老百姓不喜欢读这些大块文章不是因为它讲得不对，是因为政府官员常常说的是一套，做的是另一套。）

（三）总体目标。

2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”。

（晨雾解读：2014年仅在启动考试招生制度改革试点的省份开始试行“建立考试招生制度，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”。试点以外的省市区到2017年才全面推进。但是这并不意味着高考改革对2015考生没有任何影响。事实上与高考相关的改革每年都在进行着，虽然现在确定的2017年全面推进的时间表，《实施意见》的后面相关章节也要求各省在某些单项试行改革（例如自主招生、高考加分、志愿填报等）。这些是所有省份考生和家长都要关注的。

严格地说国务院要求2017年高考要在试点省市区执行的改革方案在新高一已经开学后的第4天（2014年9月4日）才发布，已经涉嫌违规。晚一天也是晚，何况已经晚了四天。政府公开违规在中国已经是司空见惯的了。习大大要开四中全会力推依法治国，确实是英明。看到了要害问题。）

二、主要任务和措施

（一）改进招生计划分配方式。

1.提高中西部地区和人口大省高考录取率。综合考虑生源数量及办学条件、毕业生就业状况等因素，完善国家招生计划编制办法，督促高校严格执行招生计划。继续实施支援中西部地区招生协作计划，在东部地区高校安排专门招生名额面向中西部地区招生。部属高校要公开招生名额分配原则和办法，合理确定分省招生计划，严格控制属地招生比例。2017年录取率最低省份与全国平均水平的差距从2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内。

（晨雾解读：这一段已经说明了未来三年国家统招的招生计划依然存在并严格受到国家的控制。高校对招生计划（招生多少人，从哪里招生）基本没有自主权。京津沪等教育发达省市区的考生和家长们要意识到，中央高校在本地招生计划还会继续保持下降的态势。但是也无需太担心，这已经成了这些年的常态。从数字看三年达到这2个百分点的差距还是可以接受的。对各省区造成的影响也是属于可以接受的。）

2.增加农村学生上重点高校人数。继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生。部属高校、省属重点高校要安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生。2017年贫困地区农村学生进入重点高校人数明显增加，形成保障农村学生上重点高校的长效机制。

（晨雾解读：这项工作这些年部属高校一直在做。也是常态。）

3.完善中小学招生办法破解择校难题。推进九年义务教育均衡发展，完善义务教育免试就近入学的具体办法，试行学区制和九年一贯对口招生。改进高中阶段学校考试招生方式。实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。进一步落实和完善进城务工人员随迁子女就学和升学考试的政策措施。

（晨雾解读：推进九年义务教育均衡发展这些年始终推不动。2014年北京开始动真格的了。除了已经在义务教育领域采取了上述措施以外，北京市高考命题难度的调整实际上也是在配合幼升小、小升初以及中考的改革。还要看效果。高三考生要适应命题难度变化带来的影响。）

（二）改革考试形式和内容。

1.完善高中学业水平考试。学业水平考试主要检验学生学习程度，是学生毕业和升学的重要依据。考试范围覆盖国家规定的所有学习科目，引导学生认真学习每门课程，避免严重偏科。学业水平考试由省级教育行政部门按国家课程标准和考试要求组织实施，确保考试安全有序、成绩真实可信。各地要合理安排课程进度和考试时间，创造条件为有需要的学生提供同一科目参加两次考试的机会。2014年出台完善高中学业水平考试的指导意见。

（晨雾解读：“完善高中学业水平考试”，这可以理解为把目前的高中会考做得“考试安全有序、成绩真实可信”，目的是为了未来高校多元化评价考生的时候可以作为一项可信的参考依据。实话说，这个说说容易，实际操作计较难。这项政策最早2017年在试点省市开始作为高校录取的依据。）

2.规范高中学生综合素质评价。综合素质评价主要反映学生德智体美全面发展情况，是学生毕业和升学的重要参考。建立规范的学生综合素质档案，客观记录学生成长过程中的突出表现，注重社会责任感、创新精神和实践能力，主要包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容。严格程序，强化监督，确保公开透明，保证内容真实准确。2014年出台规范高中学生综合素质评价的指导意见。各省（区、市）制定综合素质评价基本要求，学校组织实施。

（晨雾解读：“规范高中学生综合素质评价”这容易理解为高中为每一位学生写操行评语。这是一项比“完善高中学业水平考试”更难的事情。过去由于它基本不与高考录取挂钩，所以也就无所谓。一旦它成为高校录取考生的依据之一，它就会受到重视。如何把握它的客观性，如何让高校感觉真实可信，也是难题。这项政策最早2017年在试点省市开始作为高校录取的依据。）

3.加快推进高职院校分类考试。高职院校考试招生与普通高校相对分开，实行“文化素质+职业技能”评价方式。中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试。普通高中毕业生报考高职院校，参加职业适应性测试，文化素质成绩使用高中学业水平考试成绩，参考综合素质评价。学生也可参加统一高考进入高职院校。2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道。

（晨雾解读：高职院校分类考试可以理解为目前已经在试行的部分高职院校的自主招生。只需要参加高职自己组织的考试就能直接录取，不需要参加高考。这里提出了明确的要求和时间表：“2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道”。未来整个高职类院校将不再参加统一高考，高职学校根据自己决定招生考核方式。既可以自命题考试，也可以免考直接注册入学。这项政策2015年就开始在高职院校大力推荐。）

4.深化高考考试内容改革。依据高校人才选拔要求和国家课程标准，科学设计命题内容，增强基础性、综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力。改进评分方式，加强评卷管理，完善成绩报告。加强国家教育考试机构、国家题库和外语能力测评体系建设。2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份。

（晨雾解读：“加强国家教育考试机构、国家题库和外语能力测评体系建设”这一段话告诉我们，至少在未来三年政府主导的国家教育考试机构不会削弱反而会加强。距离十八届三中全会《决定》提出的“探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”还有很大的差距。“专业考试机构”暂时还是各级政府的考试院。前些天媒体还在讨论高考改革后各级考试院高招办是不是要取消了？现在看来他们可以踏实了，至少三年内还不会取消。但是不排除是为未来做准备，在时机成熟的时候考试机构与政府脱钩。否则“招考分离”无从谈起。“2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份”是需要我们家长特别需要关注的。晨雾理解这就意味着全国统一命题很可能是未来高考命题的方向。也可以理解为为了“探索招生和考试相对分离”做的准备工作。）

（三）改革招生录取机制。

1.减少和规范考试加分。大幅减少、严格控制考试加分项目，2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目。确有必要保留的加分项目，应合理设置加分分值。探索完善边疆民族特困地区加分政策。地方性高考加分项目由省级人民政府确定并报教育部备案，原则上只适用于本省（区、市）所属高校在本省（区、市）招生。加强考生加分资格审核，严格认定程序，做好公开公示，强化监督管理。2014年底出台进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见。

（晨雾解读：这一段文字不多，但是非常引人关注。可以说都是属于文件中的“干货”。首先“2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目”，这是没有可商量余地的，就是一刀切。有家长提出质疑，2015年是不是仅在试点省份执行？晨雾认为不是。这不属于“分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”，无需做到“三年早知道”。但是这里有一处有些含糊：体育等特长生加分项目是否包含体优加分（二级运动员加分）？严格地说体育等特长生加分项目与优加分（二级运动员加分）是不同的概念，前者属于自主招生优惠系列，后者属于照顾加分系列。这里需要官方的解读。而且文件还提到“确有必要保留的加分项目，应合理设置加分分值。探索完善边疆民族特困地区加分政策”。可见需要重新规定的加分事项还很多。教育部副部长杜玉波9月4日在国务院新闻办举行的新闻发布会上指出：根据《实施意见》，今年年底前，国家将出台进一步减少和规范高考加分项目和分值的文件，我们按照新的文件严格执行。应当以该文件为准。但是一句话，加分项目将会控制得更严格。

“地方性高考加分项目由省级人民政府确定并报教育部备案，原则上只适用于本省（区、市）所属高校在本省（区、市）招生”这句话请北京地区考生家长格外关注。因为北京是所谓地方性加分的“重灾区”。根据北京教育考试院公示的2014年高考照顾加分数据，加分考生人次排在前三位的加分项目为：少数民族、市三好学生和市优秀学生干部。十分巧合的是，在所有加分项目中，只有这三项是标注“*”的本地加分项目。这三项加起来为9673人次，占加分总数的比例高达90.78%。另根据6月30日教育部网站发文统计，2014年全国加分瘦身之后，全国奥赛科技类加分、体育特长生加分和地方性加分项目大幅减少；具有这三项加分资格的考生由往年的5万人减至3万人。由此可见，考生人数不足全国考生人数1%的北京，地方性加分人数却占了全国总人数的三分之一。我相信北京市教委会对这个问题认真思考的。另外《实施意见》的精神是地方性加分项目“原则上只适用于本省（区、市）所属高校在本省（区、市）招生”，与北京2014年看似首次严格执行的“地方性加分项目只适合北京市的高校招生”是截然不同的。更加严格---- 显然是不能包括那些坐落在北京的中央部属高校。）

2.完善和规范自主招生。自主招生主要选拔具有学科特长和创新潜质的优秀学生。申请学生要参加全国统一高考，达到相应要求，接受报考高校的考核。试点高校要合理确定考核内容，不得采用联考方式或组织专门培训。规范并公开自主招生办法、考核程序和录取结果。严格控制自主招生规模。2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行。

（晨雾解读：关于自主招生的这一段也是对考生家长们影响重大的，并且不受“三年早知道”的影响，2015年就会在全国所有省份实施。首先最大的变化在于“2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行”。看到这句话，希望家长们要意识到，有一些高校的自主招生笔试可能会取消，取而代之的就是高考成绩。高校已经没有必要组织专门的自主招生笔试了，根据高考成绩筛选面试名单即可。方式有点类似港校录取。现有的自主招生联考模式即便不被取消，也基本上不会再有高校采用的。因为那是多此一举。不排除有极个别高校还会坚持自己的笔试环节，那估计也不是对通常知识的考核，而是某些专业所特许的知识的考核。高考后在进行自主招生确实有利于减轻当前“小高考”给考生带来的负担，同时通过这个尝试为未来扩大高校自主权之后的完全自主招生积累经验。）

3.完善高校招生选拔机制。高校要将涉及考试招生的相关事项，包括标准、条件和程序等内容，在招生章程中详细列明并提前向社会公布。加强学校招生委员会建设，在制定学校招生计划、确定招生政策和规则、决定招生重大事项等方面充分发挥招生委员会作用。高校可通过聘请社会监督员巡视学校测试、录取现场等方式，对招生工作实施第三方监督。建立考试录取申诉机制，及时回应处理各种问题。建立招生问责制，2015年起由校长签发录取通知书，对录取结果负责。

（晨雾解读：这一段主要是对高校的要求，考生和家长知道就行了，无需更多关注。）

4.改进录取方式。推行高考成绩公布后填报志愿方式。创造条件逐步取消高校招生录取批次。改进投档录取模式，推进并完善平行志愿投档方式，增加高校和学生的双向选择机会。2015年起在有条件的省份开展录取批次改革试点。

（晨雾解读：这一段是“干货”，需要考生和家长更多地关注。特别是对于“推行高考成绩公布后填报志愿方式”，北京和上海的考生和家长需要特别关注，因为在全国所有省份中，只有北京和上海还在实行考前估分报志愿。实行考后报志愿，预计会受到考生和家长们的欢迎。虽然志愿填报的风险依然存在，但是由于考生是知分报志愿，考生高考发挥失常对志愿填报的负面影响将不存在。这项改革会受到一些顶级名校的反对，因为考生知道高考成绩之后，就有了更多的选择权，一些优秀考生可以拿着成绩向高校叫板，这种现象在某些省份的名校招生已经发生过。因此《实施意见》称之为“增加高校和学生的双向选择机会”。这位未来进一步的招考分离改革留下伏笔。“2015年起在有条件的省份开展录取批次改革试点”意味着未来录取批次将不存在。这也是双向需自由选择的需要。但是这项改革必须与多元录取机制配合才有作用。例如高考成绩只相当于目前二本层次的学生，无论他在某些方面存在超常的优秀素质，在目前的录取体系中他都不可能被清华北大录取。如果没有了录取批次的限制，他就可以报清华北大，清华北大觉得他确实行就能录取他。）

5.拓宽社会成员终身学习通道。扩大社会成员接受多样化教育机会，中等职业学校可实行注册入学，成人高等学历教育实行弹性学制、宽进严出。为残疾人等特殊群体参加考试提供服务。探索建立多种形式学习成果的认定转换制度，试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换，实现多种学习渠道、学习方式、学习过程的相互衔接，构建人才成长“立交桥”。2015年研究出台学分互认和转换的意见。

（晨雾解读：这一段具有十分积极的作用。但是与多数考生和家长目前关系不大。）

（四）改革监督管理机制。

1.加强信息公开。深入实施高校招生“阳光工程”，健全分级负责、规范有效的信息公开制度。进一步扩大信息公开的内容，及时公开招生政策、招生资格、招生章程、招生计划、考生资格、录取程序、录取结果、咨询及申诉渠道、重大事件违规处理结果、录取新生复查结果等信息。进一步扩大信息公开的范围，接受考生、学校和社会的监督。

2.加强制度保障。健全政府部门协作机制，强化教育考试安全管理制度建设，构建科学、规范、严密的教育考试安全体系。健全诚信制度，加强考生诚信教育和诚信档案管理。健全教育考试招生的法律法规，提高考试招生法制化水平。

3.加大违规查处力度。加强考试招生全程监督。严肃查处违法违规行为，严格追究当事人及相关人员责任，及时公布查处结果。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

（晨雾解读：监督机制是好的。重要的是执行得怎么样以及实际效果怎么样。像人民大学那样表面上是一套，背后是另一套。对公众的质疑要么视若罔闻，要么能糊弄就糊弄，无论它讲得再好也没有用。我这里说的还不是蔡荣生事件。是蔡荣生之后人民大学的做事风格太让人失望。）

（五）启动高考综合改革试点。

1.改革考试科目设置。增强高考与高中学习的关联度，考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成。保持统一高考的语文、数学、外语科目不变、分值不变，不分文理科，外语科目提供两次考试机会。计入总成绩的高中学业水平考试科目，由考生根据报考高校要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。

（晨雾解读：关于高考科目的改革，此前的传闻非常多。这里给出了一个定心丸：“考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成。保持统一高考的语文、数学、外语科目不变、分值不变，不分文理科，外语科目提供两次考试机会”。外语没有退出高考，而可能是退出统考，改为提供两次考试机会。语文、数学、外语分值的变化也是此前讨论较多的，现在确定分值不变。另外此前传闻的文理不分科也得到了证实。高中学业水平考试科目计入总成绩的方式有点像江苏省的现行方案。关于高考科目的改革属于“三年早知道”的范围。）

2.改革招生录取机制。探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。高校要根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布。

（晨雾解读：这一段所说的“基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制”就是在9月4日国务院新闻发布会上教育部的刘利民和杜玉波两位副部长都讲到的这次考试招生制度改革试点主要探索的内容，即所谓“两依据、一参考”。就是探索依据统一高考成绩、依据高中学业水平考试成绩，参考学生综合素质评价的多元录取机制。《实施意见》要求“高校要根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布”。可以说凡是“两依据、一参考”的内容都应当是属于“三年早知道”的范围在2015年不会执行。）

3.开展改革试点。按照统筹规划、试点先行、分步实施、有序推进的原则，选择有条件的省（市）开展高考综合改革试点。及时调整充实、总结完善试点经验，切实通过综合改革，更好地贯彻党的教育方针，全面实施素质教育，增加学生的选择性，分散学生的考试压力，促进学生全面而有个性的发展。2014年上海市、浙江省分别出台高考综合改革试点方案，从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施。试点要为其他省（区、市）高考改革提供依据。

（晨雾解读：这一段明确地说明了在上海和浙江两个试点省市的工作进度：从2014年秋季入学的高中一年级开始实施，并为其他省区市的高考改革提供经验。换句话说，改革后的高考录取模式将于2017年在上海和浙江进行。其他省市改革后的高考不会早于2017年。杜玉波副部长在9月4日国务院的新闻发布会上讲得更加清楚：按照目前的安排，2014年上海市、浙江省两地将分别出台高考综合改革试点方案，从今年秋季新入学的高一学生开始实施，两省市的高二、高三学生继续实施现行高考办法，不进行试点省份的学生也继续实施现行高考办法。因此目前在试点省市以外就读高一、高二、高三的学生都不会遭遇到改革后的高考。但是由于高考改革牵连多方事宜，晨雾在前面提到的一些涉及高考加分、自主招生、高考志愿填报方面的改革，很可能在2015年就会在非试点省市实行。）

三、加强组织领导

（一）细化实施方案。各地各有关部门要高度重视考试招生制度改革，切实加强领导。教育部等有关部门要抓紧研究制定配套文件。各省（区、市）要结合实际制订本地考试招生制度改革实施方案，经教育部备案后向社会公布。

（二）有序推进实施。要充分考虑教育的周期性，提前公布考试招生制度改革实施方案，给考生和社会以明确、稳定的预期。及时研究解决改革中遇到的新情况新问题，不断总结经验、调整完善措施。

（三）加强宣传引导。要加大对改革方案和政策的宣传解读力度，及时回应社会关切，解疑释惑、凝聚共识，营造良好改革氛围。

（晨雾解读：最后一段属于常见与文件结尾的的官话、套话。）

国务院